一、《行政执法监督条例》的重要性
《条例》以习近平法治思想为指导，以宪法法律为依据，总结了行政执法监督工作的经验和规律，将这些经验和规律上升为法规，让政府行政执法监督机构有法可依，能够更好发挥统筹协调、规范管理、指导监督、激励保障作用，有利于提升行政执法水平，促进严格规范公正文明行政执法。
《条例》贯彻了党中央、国务院有关行政执法监督工作的一系列指示精神。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求“完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。”中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求“加强对行政执法制约和监督。加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系。”“围绕中心工作部署开展行政执法监督专项行动”。“建立并实施行政执法监督员制度”。党的二十大报告明确指出：“强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。”2023年国务院办公厅印发的《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》明确要求“完善行政执法监督制度”“健全行政执法监督机制”“创新行政执法监督方式”。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》对加强新时代行政执法协调监督工作作出系统部署，提出“到2024年年底，基本建成省市县乡四级全覆盖的比较完善的行政执法监督工作体系，实现对行政执法工作的全方位、全流程、常态化、长效化监督”。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确要求“健全行政执法监督体制机制”。
《条例》的颁布有利于促进宪法的全面实施。我国是单一制国家，地方的权力来自中央的授予，地方必须服从中央。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三条第四款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。《条例》的实施将有利于维护宪法的权威，有利于树立中央的权威。
《条例》的颁布体现了我国宪法关于权力配置方面的基本原则和精神，即在坚持人民代表大会制度的前提下，对国家权力进行合理的分工，明确各国家机关之间不同的职责范围。宪法规定的国家机构包括人大、政府、监察委、法院和检察院等，行政执法监督在宪法所确立的有关人大、政府、监察委、法院、检察院权力分工的前提下，调整整个行政机关体系内部的行政执法行为。该《条例》不涉及行政机关之外的其他机关的权力范围，但会涉及行政机关和其他相关国家机关之间的协调。不仅如此，即使在行政机关系统内部，权力配置也要避免重复交叉，行政执法监督也不与备案审查、政府督察、行政复议等已有的行政机关内部监督产生权力重复或交叉。
《条例》是宪法所规定的行政机关上下级关系的具体化。宪法不仅规定各国家机关之间的权力分工，而且还规定这些国家机关内部所遵循的原则。宪法规定的行政机关具有三个方面的突出特征：一是行政机关行使的是行政权，不同于监察权、检察权、审判权等；二是行政机关实行首长负责制，不同于人大及其常委会的集体负责制；三是行政机关上下级之间是领导与被领导的关系。行政机关的这些宪法特征正是本《条例》确立行政执法监督体制机制的宪法基础。《条例》使得宪法上的有关行政机关内部关系的原则具有了可操作性。
行政执法监督虽是行政系统内部监督，但也会附带产生外部效应，有利于保护公民的合法权益，有利于保护市场主体的利益，有利于优化营商环境。
二、行政执法监督的内部属性
制定《条例》面临的一个重要理论问题就是如何明确行政执法监督的定位，界定其与其他行政监督的区别。《条例》第二条规定，县级以上人民政府依法对本级人民政府所属部门、派出机关和下级人民政府以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政执法工作开展的行政系统内部监督，适用本条例。《条例》所确定的行政执法监督是一种政府内部的监督，这种政府内部监督的“内部”包括两个方面的含义，一方面，“内部”指整个行政机关系统的内部，不包括人大、监察委、法院、检察院；另一方面，“内部”指县级以上人民政府对本级人民政府所属政府部门、派出机关和下级人民政府以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织开展的监督。
我国行政执法监督的内部层级关系集中反映在《宪法》《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）等法律中。根据《宪法》第八十九条，国务院行使下列职权：统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分（第四项）；改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章（第十三项）；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令（第十四项）。《宪法》第一百零八条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。《宪法》第一百一十条第二款规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。《国务院组织法》第十五条规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。《地方组织法》第六十九条规定，地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。地方各级人民政府实行重大事项请示报告制度。
上述宪法法律中大量出现的“领导”“上一级”“下级”“报告”等词语，充分体现了我国政府上下级之间的层级关系。行政执法监督体制机制问题是一个组织法上的问题，概括起来，我国各级政府上下级之间的领导与被领导的关系包括以下几点：（1）国务院统一领导各部、各委员会的工作，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；（2）县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（3）地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作；（4）全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。《条例》在宪法法律的基础上将被监督的对象扩大到政府的派出机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，这样规定更加全面客观真实。各级政府上下级之间的领导与被领导的关系包括监督与被监督的内容。
除“领导”等词语外，有些法律还直接使用“行政执法监督”“执法监督”“监督制度”等词语来表达政府内部这种层级性的行政执法监督。例如，《国务院组织法》第十七条规定，国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作，坚持政务公开，自觉接受各方面监督，强化对行政权力运行的制约和监督。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条第三款规定，有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。《中华人民共和国行政许可法》第十条规定，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。其第五十八条第一款规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。第六十条规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。尤其值得关注的是，《国务院组织法》明确将行政执法监督与行政复议、备案审查、政府督察等并列，这一规定表明行政执法监督是区别于其他三种监督方式的另外一种监督。
三、司法行政部门在行政执法监督工作中的重要作用
各级政府要充分发挥司法行政部门在行政执法监督工作中的重要作用。《条例》的一个亮点在于其第六条明确规定，县级以上人民政府司法行政部门是本级人民政府的行政执法监督机构，代表本级人民政府承担行政执法监督具体事务，负责实施行政执法监督工作，定期向本级人民政府报告行政执法监督工作情况。司法行政部门作为政府行政执法监督机构的这一角色定位符合《宪法》的规定，也就是说，国务院有权将政府的行政执法监督的具体事务交由所属的司法行政部门来承担。根据《宪法》第八十九条第三款，国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。
关于司法行政部门在行政执法监督工作中的法律地位需要作进一步的说明。根据1998年《国务院关于机构设置的通知》，设置国务院法制办公室（其前身为国务院法制局）。国务院法制办公室是协助总理办理法制工作事项的办事机构。根据《国务院法制办公室职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，国务院法制办公室下设的政府法制协调司（法规编纂司）负责提出完善行政执法监督制度的意见等工作。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部。新组建的司法部的职责包括“综合协调行政执法”。新组建的司法部继承了原国务院法制办的职责。不仅中央层面如此，地方层面也是如此。所以，司法行政部门可以作为同级人民政府行政执法监督机构，代表本级人民政府承担行政执法监督具体事务。
行政执法监督机构有以下五个方面的职责，即（1）指导监督行政执法工作，组织落实行政执法责任制和责任追究制度；（2）协调行政执法体制改革有关法治事项，协调行政执法争议；（3）组织推动行政执法规范化、正规化、专业化、数字化建设；（4）统筹实施行政执法主体、行政执法人员、行政执法行为、行政执法保障等方面的管理制度；（5）法律、法规规定的其他职责。行政执法监督机构在行使上述职权时代表的是本级人民政府，所以，有的地方的司法行政部门在司法厅或司法局之外加挂人民政府行政执法监督局的牌子。
四、行政执法监督与其他监督制度之间的区别与联系
行政执法监督是行政监督的重要内容，是统筹行政执法工作的基本方式，是党和国家监督体系的重要组成部分。在实施《条例》时应处理好行政执法监督与其他监督制度之间的关系，行政执法监督有别于党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，行政执法监督具有区别于其他监督的几个特征，即（1）依职权主动进行监督，主要是督促行政执法机关加以纠正，不代替行政执法，不是对个案进行救济，这是行政执法监督与行政复议的一个重要区别。（2）重视行政执法制度建设。通过建立制度来提高行政执法水平和质量。（3）重视通过开展政策解读、答复有关问题、发布典型案例等方式，促进行政执法机关和行政执法人员依法履职。（4）重视研究普遍性、规律性问题。通过研究行政执法过程中带有普遍性、规律性的问题，总结行政执法经验，提出完善行政执法制度的建议。尤其要注意将行政执法监督与行政复议、行政诉讼相区别，行政执法监督调整的是行政机关系统内部的行政权与行政权之间的关系，而且具有主动性的特征；而行政复议、行政诉讼调整的是行政权与公民权之间的关系，而且都具有被动性的特征，行政诉讼具有审判权的特征，行政复议也具有准司法性的特征。除了作为中央人民政府的国务院、乡镇人民政府，其他各级政府和政府所属部门往往既是行政执法监督的监督主体，也是行政执法监督的被监督主体。
虽然行政执法监督有别于其他监督，但行政执法监督也要与其他各类监督有机贯通、相互协调，建立健全信息沟通、线索移送、结果共享等机制。根据《条例》第三十三条，行政执法监督应当加强与监察监督的贯通协同，健全信息共享和线索移送机制；行政执法监督应当加强与政府督查、行政复议等的协调衔接，建立健全工作沟通和信息共享机制，提高监督质效，形成监督合力。《条例》第三十三条还规定，对符合行政复议、行政诉讼受理条件的行政争议，行政执法监督机构应当引导当事人依法申请行政复议、提起行政诉讼；对已经进入行政复议、行政诉讼程序的行政争议，行政执法监督机构不重复监督。
总之，《条例》是我国专门规范行政执法监督的第一部行政法规，它总结了多年来我国行政执法监督工作所取得的经验，体现了行政执法监督的相关法学理论研究成果，明确了行政执法监督的性质和定位，完善了行政执法监督的体制机制，为促进行政执法规范化、正规化、专业化、数字化建设奠定了法治基础，提供了制度保障。《条例》的颁布与实施，标志着我国行政执法监督工作进入了一个崭新的阶段。
